人民司法：强拆案中适格被告和赔偿数额的认定
发布时间：2019-07-17 15:27 | 阅读次数：次
【裁判要旨】
在房屋强拆案件中，对因行政机关过错导致原告无法证明具体实施主体的，应降低原告的证明责任。对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。在已有初步证据，结合行政惯例，能够确信被诉行政机关具有高度可能性的，法院应当据此认定适格的被告。在强制拆除房屋引发的行政赔偿诉讼中，因行政机关未依法进行催告、财产登记等，导致原、被告均无法对实际财产损失进行举证的，法院可根据当事人的主张，结合评估报告、补偿方案确定的补偿标准，运用逻辑推理和生活经验，综合认定原告损失的合理范围和价值，并据此酌定赔偿数额。
【案情】
原告：黄家林。
被告：江苏省南京市江宁区人民政府汤山街道办事处(以下简称汤山街道办事处)。
第三人：南京市江宁区汤山街道汤山社区居民委员会(以下简称汤山社区)。
黄家林诉称：其于2010年9月租用南京市江宁区汤山街道迎宾路曹阿金和张霞两户的房屋作为南京市江宁区老汤山小美林菜馆(以下简称小美林菜馆)的经营场所。汤山街道办事处在没有取得征用土地批准文件和拆迁许可证，未按规定进行公告的情况下，于2010年12月将其经营的小美林菜馆列入拆迁对象。2011年1月29日，一群人员将小美林菜馆强行拆除，汤山街道办事处的违法拆迁行为致使其遭受多项经济损失。综上，请求确认汤山街道办事处实施的强拆行为违法，判令汤山街道办事处赔偿其拆迁补(赔)偿款、房屋装潢费用、财产损失、停业损失、利息损失等共计1620970.57元。
汤山街道办事处辩称：汤山街道办事处并非拆迁实施主体。汤山社区与黄家林承租的房屋所有权人就房屋搬迁事宜达成一致意见，签订房屋拆迁安置补偿协议后，才对涉案房屋进行了拆除。汤山社区也自认实施了拆除行为，并愿意承担合理的补偿，黄家林起诉汤山街道办事处无事实根据。黄家林未提供证据证明其主张的各项财产损失，且其主张利息损失和租金没有法律依据，请求法院依法驳回黄家林的起诉。
汤山社区述称：因黄家林提出的赔偿数额过高，双方未能达成一致意见。汤山社区与房屋产权人协商一致并签订了房屋拆迁安置补偿协议后，才对涉案房屋实施了拆除。
【审判】
南京市江宁区法院经审理认为：汤山街道办事处在关于黄家林信访事项的答复意见书(以下简称信访答复意见书)中自认其为拆迁组织、安排和实施的主体，且向广大被拆迁人发出致拆迁户的一封信予以公示，该事实亦经过江宁区人民政府关于黄家林信访事项的复查意见(以下简称信访复查意见)进一步确认，因此，对涉及沪宁路连接线景观改造工程的房屋拆除行为应视为系汤山街道办事处所为。
黄家林要求确认汤山街道办事处实施的强拆行为违法，并要求汤山街道办事处赔偿财产损失具有事实依据。国家赔偿法第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要形式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。
本案中，小美林菜馆实际已被拆除，客观上已不可能恢复原状，黄家林要求汤山街道办事处赔偿财产损失具有法律依据。一审法院考虑到小美林菜馆实际已被拆除的状况，为准确界定小美林菜馆实际损失，依法委托具备资质的专业评估机构对小美林菜馆装潢费用、缺失物品价值、损害物品修复价值进行了评估，评估工作结合了图纸及其他相关证据开展，对残存实物进行现场勘察，评估过程客观公正，符合司法鉴定相关规范要求，该评估报告可以作为定案证据，故对评估价值302669元予以确认。
根据法院已查明的租赁房屋实际拆迁补偿情况，结合江宁政发(2005)166号文及汤山街道办事处实际实施中的补偿标准，酌定汤山街道办事处应按照黄家林所承租房屋货币补偿额的8%给付黄家林停业损失，按照承租房屋货币补偿额4%给付搬迁费，两项合计为177741.79元。黄家林主张汤山街道办事处应补偿其他费用12.36万元，并提供汤山街道办事处出具的书面函复意见佐证，故对其该项主张予以支持。黄家林主张赔偿律师费，虽有律师费实际支出，但因没有法律依据，不予支持。
黄家林主张的利息损失，不属于应赔偿直接损失范围，亦不予支持。据此，江宁区法院判决：确认汤山街道办事处强制拆除黄家林的小美林菜馆行政行为违法；汤山街道办事处于本判决生效之日起10日内赔偿黄家林604010.79元；驳回黄家林的其他赔偿请求。
宣判后，黄家林不服一审判决，提起上诉。
南京中院二审认为：本案的争议焦点为：一、汤山街道办事处是否实施了涉案房屋拆除行为，是否应当承担赔偿责任；二、如何认定黄家林的财产损失和汤山街道办事处的赔偿数额。
关于争议焦点一，因行政机关在拆除涉案房屋前未履行通知、催告等程序，房屋拆除时黄家林并不知情，导致黄家林难以就拆除房屋的组织实施主体进行举证，应降低其证明责任。根据黄家林提交的信访答复意见书、致拆迁户的一封信及信访复查意见，汤山街道办事处在给黄家林的信访答复意见书中，自认其为房屋拆迁组织、安排及实施的主体，且向广大被拆迁人发出致拆迁户的一封信，该事实亦经江宁区人民政府信访复查意见进一步确认。据此，可以认定涉案房屋的拆除行为系汤山街道办事处组织实施。
虽然汤山社区自认系其实施了房屋拆除行为，并提交了汤山社区与房屋所有权人签订的房屋拆迁安置补偿协议，但强制拆除房屋是政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为。社区居委会根据政策要求，实际参与并承担部分事项，但并不因此具有强制拆除的法定职权，故对汤山街道办事处的辩称，不予采纳。汤山街道办事处作为行政机关，违反法定程序实施房屋拆除行为，侵犯了黄家林的财产权，属于国家赔偿法第四条第(二)项规定的情形，应根据国家赔偿法的规定予以赔偿。
关于争议焦点二， 高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第32条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。因此，黄家林就其物品损失事实、损害大小、损失金额应承担举证责任，否则将承担不利后果。但本案中，小美林菜馆已被拆除，且因汤山街道办事处未履行法定程序，导致黄家林无法对房屋拆除行为造成的损失提供证据。
因汤山街道办事处未依法公证或者制作证据清单，亦无法举证证明实际损失金额，在双方均未能证明实际财产损失的情况下，从有利于保障行政相对人财产权的角度，一审法院依法委托具备资质的专业评估机构对涉案房屋装潢费用、缺失物品价值、损害物品修复费用进行评估，合计评估总价值为302669元。一审法院根据上述评估价值，结合江宁政发(2005)166号文件确定的补偿标准、租赁房屋实际拆迁补偿情况等，酌定汤山街道办事处按照黄家林所承租房屋货币补偿额8%给付其停业损失，按照承租房屋货币补偿4%给付搬迁费，并据此综合认定汤山街道办事处的赔偿数额，并无不当。
关于黄家林主张赔偿存放受损物品的租金、利息损失等，因黄家林所主张的前述损失，均不属于国家赔偿法第三十六条所规定的直接损失，且黄家林亦未提供证据证明涉案拆除行为导致其存在上述损失，黄家林的该项主张，缺乏事实与法律依据，不予支持。据此，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
【评析】
房屋强拆案件涉及利益重大、矛盾尖锐，是社会关注的热点，也是人民法院司法审查的难点。本案即是一起典型的房屋强拆案件。在本案审理过程中，汤山街道办事处否认实施了被诉强拆行为。原告虽将汤山街道办事处列为被告，诉请确认汤山街道办事处强拆行为违法，一并主张行政赔偿，但不能提供充分的证据证明适格被告及其财产损失。这带来两个问题：一是如何认定适格被告；二是如何确定赔偿数额。
一、适格被告的认定
行政诉讼法第四十九条规定了起诉应当有明确的被告，而在房屋强拆案件中，被告的适格性往往成为当事人诉辩焦点。本案中，汤山街道办事处辩称涉案房屋拆除行为系由汤山社区实施，汤山街道办事处并非适格被告，且汤山社区庭审中亦自认系其实施了房屋拆除行为。对于本案的处理，有二种意见。
一种意见认为，被告否认实施了被诉行政行为，第三人自认系其所为，且原告提供的证据不能证明汤山街道办事处组织实施了案涉房屋拆除行为，可以原告的起诉不具有事实根据、错列被告为由裁定驳回起诉。另一种意见认为，对合法建筑的拆除，首先应推定为政府实施的行政强制行为，同时，在因行政机关程序违法，导致原告难以就适格被告和事实根据提供证据的情况下，应当降低原告的证明责任。本案应认定汤山街道办事处组织实施了涉案强拆行为，系本案适格被告。
笔者赞同第二种意见，理由如下：
首先，行政诉讼的目的之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，这就要求在确定行政诉讼证明标准时，尤其在房屋征拆案件中，对弱势群体要有侧重地保护。对行政相对人的保护就意味着对其证明标准的要求要低一些、弱一些。具体到本案中，被告否认对原告租用的房屋实施拆除，且原告已穷尽其举证能力，提供的证据仍不能证明系被告所为。人民法院在审理此类案件时，在穷尽法律规定的情况下，应立足于行政诉讼法的立法目的，根据公平原则和诚实信用原则作出利益衡量，降低原告的证明责任。
其次，监督行政机关依法行政的需要。本案中，原告举证受阻是由于行政机关在强制拆除过程中未履行催告、登记等法定程序造成的。在这种情形下，不宜将举证责任再加诸于原告，而是要求被告对自己的过错和违法情形承担责任。从现有法律规定和工作实际情况看，强制拆除房屋系实施征收的政府协调其下属部门，有较多人员参加的活动。如果被告没有组织实施强制拆除，对是否存在其他主体拆除房屋的事实，相比于原告，被告的举证能力更有优势。
因此，此种情形下，只要原告能够提供初步的证据材料或者证据线索，被告又未提供相反证据予以推翻的，人民法院应当根据法律规定和工作实际状况，认定适格被告。
后，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法进行补偿，整个过程均为政府及其职能部门的法定职权，因此，对合法建筑的拆除，首先应推定为行政强制行为，除非有证据足以推翻。社区居委会等民事主体根据政策要求或工作安排，实际参与并承担部分事项，但并不因此具有强制拆除的法定职权，其接受行政机关委托实施的行为，委托的行政机关为适格被告。此种认定不仅强化了对行政机关的监督职责，也有助于解决强制拆除无人担责的乱象。
二、赔偿数额的确定
国家赔偿法第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”同时，根据行政诉讼法第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。可见，对于行政赔偿诉讼，我国法律实际上规定了双重举证责任标准：原则上遵循谁主张、谁举证，由原告对违法行为是否存在、违法行为造成的损失承担举证责任；但对由于行政机关的原因导致相对人客观上举证困难的，则免除其举证义务，转而由侵权的行政机关证明具体损害。
本案中，汤山街道办事处拆除房屋前既未催告，也未对房屋内的物品进行转移登记保存，造成原告的物品毁损灭失，且难以举证具体的损失数额。因此，不宜再苛以原告举证责任，而应由因其违法行为导致相对人举证困难的汤山街道办事处承担具体财产损失的举证责任。汤山街道办事处举证不充分，不能客观反映原告的实际财产损失，如果机械地按照证明规则认定法律事实，确定实际财产损失，原告的财产权将得不到充分保障，这无异于在客观上支持了行政机关的违法行政行为，显然违背了法律确立举证责任的目的。
鉴于此，在双方均未能证明实际财产损失的情况下，从有利于保障行政相对人合法权益的角度，人民法院经向双方当事人法律释明，引导当事人选择专业评估机构对涉案房屋装潢费用、缺失物品价值等实际财产损失进行评估，并根据评估报告和地方政府确定的补偿标准，结合实际调查情况和日常生活经验，综合认定损失的合理范围和价值，据此确定赔偿义务机关的赔偿数额，为当事人提供充分的司法救济。
作者：李伟伟（南京中院）
原载：《人民司法（案例）》2019年第5期
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